Introducción
Lo que define a un desalojo como forzoso no es, como erróneamente suele creerse, el hecho de que se realice sin autorización judicial o por fuera de un procedimiento establecido en una ley. Tal como los define el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas desde sus Observaciones Generales N° 4 (1991) y N° 7 (1997), los desalojos pueden ser forzosos -y por lo tanto violatorios del derecho a la vivienda reconocido en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales- incluso cuando están justificados y se realizan con autorización judicial, si el procedimiento legal no observa las garantías del debido proceso o si no se toman los recaudos adecuados para prevenir que las personas afectadas queden sin vivienda.
Esto es precisamente lo que ocurre en Argentina, donde cotidianamente y en todas las jurisdicciones los desalojos son ordenados en el marco de juicios civiles entre particulares (por ejemplo, por falta de pago de alquileres); ejecuciones hipotecarias y remates judiciales; procesos contencioso administrativos para recuperar predios fiscales; y procesos penales por usurpación. Estos procedimientos están regidos por diferentes normas procesales, tanto a nivel federal, nacional que se aplica en la justicia civil y comercial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y en cada provincia, que tienen un denominador común: el objetivo de facilitar la recuperación inmediata de los inmuebles, reduciendo para ello los plazos y limitando las garantías de defensa de las personas afectadas. En ningún caso estas normas consideran la posibilidad de que pueda estar comprometido el derecho a la vivienda de las personas desalojadas, ni establecen mecanismos para prevenir que se las deje sin vivienda como resultado de una orden judicial.
El ejemplo más paradigmático de este tipo de legislación quizás sea la Ley 17.091, que directamente elimina el derecho a la defensa, permitiendo al propio Estado Nacional desalojar viviendas en predios fiscales sin siquiera notificar a las personas afectadas. La regulación de los desalojos en el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación también limita el derecho a la defensa, permitiendo en algunos casos que los desalojos funcionen como una medida cautelar. La Ley 24.441 sobre ejecuciones hipotecarias permite que se decidan desalojos sin necesidad de dar participación a quienes se ven afectados. Por su parte, el Código Procesal Penal de la Nación establece la posibilidad de desalojar a la persona denunciada de usurpación, en cualquier estado del proceso incluso antes de la elevación a juicio, requiriendo simplemente la verosimilitud de la denuncia. De manera análoga a estas normas a nivel federal y nacional, lo propio hacen las legislaciones procesales que rigen en la CABA y en cada provincia. Todos estos procedimientos pueden acabar dejando a familias sin vivienda, pero ninguno prevé mecanismos para verificar esas circunstancias y espacios para la intervención oportuna de organismos competentes que puedan prevenir tales consecuencias.
En ese sentido, ya en su visita a la Argentina en 2011, la Relatora Especial de las Naciones Unidas sobre el Derecho a la Vivienda verificaba que los desalojos se llevaban a cabo “en violación de los estándares internacionales en esta materia”, “sin un auténtico proceso de participación de las personas afectadas” y “sin que se estudiara en consulta con los interesados todas las demás posibilidades para evitar o, cuando menos, minimizar la necesidad de recurrir a la fuerza” (A/HRC/19/53/Add.1, párr. 45). En aquel informe, la Relatora constataba que “la legislación actualmente vigente a nivel nacional facilita la ejecución de desalojos y no respeta los estándares internacionales en materia de debido proceso legal”. Advertía también “un desconocimiento generalizado por parte de los/as magistrados/as argentinos/as de los estándares internacionales en materia de derecho a la vivienda adecuada y de desalojos, haciendo caso omiso de gran parte de las garantías procesales reflejadas en la Observación General Nº 7 [del Comité DESC] y sin contemplar la posibilidad de buscar respuestas en relación a la solución habitacional de los desalojados” (op. Cit., párr. 46). Destacaba por último que “los desalojos están agudizando la crisis habitacional en el país, puesto que en muchos casos han dado lugar a que los/as afectados/as se queden sin vivienda y sean expuestos/as a violaciones de otros derechos humanos, sin que el Estado adopte todas las medidas necesarias para que se les facilite otra vivienda, reasentamiento o acceso a tierras productivas” (op. Cit., párr. 47).
En línea con ese diagnóstico y con las recomendaciones realizadas también en 2011 por el Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales, desde HABITAR Argentina se elaboró y promovió aquel mismo año un proyecto de ley para modificar la regulación de los desalojos en el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, para que se adecúe a los estándares internacionales en la materia. El proyecto se presentó a través de la Cámara de Diputados en 2011 y en 2013, perdiendo lamentablemente en ambas oportunidades estado parlamentario [1].
La situación continuaría empeorando en los años subsiguientes a la par del deterioro socioeconómico de los sectores populares y el aumento de la especulación en el sector inmobiliario, especialmente durante el último período de gobierno. A contramano del proyecto elaborado por HABITAR Argentina en 2011 para modificar el procedimiento de desalojos a nivel nacional, en 2017 este colectivo debió intervenir activamente en reuniones de comisión del Senado para evitar el avance de un proyecto que buscaba acelerar y facilitar aún más dichos procesos y disminuyendo las garantías de los demandados [2].
En 2018 el Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales en sus observaciones finales al informe periódico de Argentina, manifestó nuevamente su preocupación por la subsistencia de “un marco normativo inapropiado para los desalojos y por las denuncias documentadas de desalojos que, en ausencia de protocolos de actuación de las fuerzas públicas, fueron realizados con violencia” (E/C.12/ARG/CO/4, párr. 47). Por ello recomendó la adopción de un marco normativo e institucional, incluyendo protocolos de intervención pública de desalojos y solicitó modificar los marcos normativos regresivos existentes en materia de desalojo (op. Cit., párr. 48).
Se trata en definitiva de un problema de carácter estructural, respecto del cual se requieren adecuaciones en la legislación procesal y la adopción de medidas por parte de los poderes judiciales de diferentes jurisdicciones, pero sobre todas las cosas la implementación de una política pública integral de prevención de conflictos de tierra y vivienda en la órbita federal, provincial y municipal.
En efecto, desde que en 2015 fue desmantelada la Comisión Nacional de Tierras para el Hábitat Social "Padre Carlos Mugica", el Estado nacional carece de un área específica dedicada a ese objetivo. Dicha comisión tenía entre sus funciones intervenir en los casos colectivos más importantes y colaboró en la construcción de soluciones que fueron exitosas [3].
El contexto actual
La coyuntura marcada por la pandemia global de Coronavirus COVID-19, ha agravado y visibilizado el problema, haciendo más evidente que nunca que la salud, la educación, los cuidados y los demás derechos sociales descansan sobre la base de que esté garantizada la vivienda. Es fácil advertir que quienes quedan sin vivienda a raíz de un desalojo no tendrán ninguna chance de cumplir con las medidas de prevención y distanciamiento social, estarán más expuestos a contagiarse y contagiar a otros, y las desventajas generadas por cualquier otro factor de vulnerabilidad que posean se les multiplicarán. A pesar de las medidas adoptadas por el gobierno nacional y de la feria judicial extraordinaria que ya ha culminado, en estos casi seis meses de cuarentena las organizaciones integrantes de HABITAR Argentina hemos recibido centenas de denuncias y reclamos realizados por personas y colectivos en situación de vulnerabilidad que enfrentan desalojos en su mayoría ilegales, donde no se encuentra debidamente garantizado el derecho a una vivienda adecuada.
Debido al impacto económico que continuará teniendo la pandemia, sobre todo en los sectores más vulnerables, es previsible que los conflictos de vivienda y los desalojos continuarán agravándose. De acuerdo con la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), la economía mundial vive una crisis sanitaria, humana y económica sin precedentes y que evoluciona continuamente, en la cual la pérdida de ingresos laborales se traducirá en un menor consumo de bienes y servicios, que está llevando ya a muchos trabajadores y trabajadoras a situaciones de pobreza. La crisis, por supuesto, tendrá mayores impactos en los más vulnerables: personas con problemas de salud subyacentes, personas mayores, jóvenes desempleados y desempleadas, personas subempleadas, mujeres, trabajadores y trabajadoras desprotegidos y migrantes, con los consiguientes aumentos en la desigualdad [4].
Alcances y limitaciones del Decreto 320/20
Las medidas de control de la pandemia de COVID 19 trajeron como consecuencia un agravamiento de las condiciones de vida de la población que ya eran especialmente delicadas luego de 4 años de aplicación de políticas que contrajeron la actividad económica y la capacidad adquisitiva de los salarios y aumentaron la pobreza, el desempleo y la desigualdad.
El DNU 320/20 abordó una serie de soluciones parciales y de emergencia al problema de los hogares inquilinos teniendo como límite el mes de septiembre del corriente año. Sin embargo, los plazos de aislamiento social se han extendido y, con ello también, se prolongaron las limitaciones de realizar actividades económicas, aun cuando se comienzan a admitir algunas aperturas parciales. La consolidación de procesos de reducción y de interrupción de fuentes de ingreso por hogar, agravó el endeudamiento de la población inquilina, situación que difícilmente pueda revertirse en octubre del corriente, fecha de finalización del decreto.
Por otra parte, el DNU 320/20 excluyó de su protección a diversas situaciones en las cuales las personas y familias más vulnerables pueden verse expuestas al desalojo de sus viviendas. En efecto, el decreto sólo mencionó la causal de falta de pago, pero no para las otras situaciones que en la justicia civil pueden culminar con el lanzamiento de familias vulnerables. Al haberse formulado una redacción tan restrictiva, tampoco se incluyeron en el decreto otras situaciones que pueden dar lugar a desalojos en la justicia en lo penal, comercial y contencioso administrativo, tanto como las situaciones de desalojos extrajudiciales.
Por otra parte, se han dado numerosas situaciones de desalojos extrajudiciales, algunos de ellos con la anuencia de las fuerzas de seguridad en abierta violación del decreto presidencial.
Sobre la base de esos antecedentes y consideraciones, el presente documento contiene algunos lineamientos impulsados por el colectivo HABITAR Argentina para que desde el Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat se desarrolle una política pública preventiva de los conflictos de vivienda que se producen por la ejecución de desalojos sin que se garantice previamente a las personas o familias afectadas una solución habitacional adecuada. Se trata de una propuesta que demanda hoy respuestas proactivas y urgentes del Estado nacional y de los gobiernos locales, pero que deberán continuar y consolidarse en la nueva normalidad que emerja en la pos pandemia, generando una institucionalidad adecuada, que produzca información sobre desalojos y tenga la capacidad de intervenir y favorecer soluciones en los distintos conflictos de vivienda que se producen en todo el país.
La propuesta y sus lineamientos
Con base a estos fundamentos, proponemos:
1. La extensión del DNU N° 320/2020 y su ampliación para que en esta oportunidad incluya en la suspensión de desalojos a todos los procedimientos judiciales (fuero civil, comercial, contencioso administrativo y penal) y administrativos, que puedan dar lugar a desalojos de viviendas de la población en situación de vulnerabilidad y el congelamiento del precio de los alquileres hasta marzo 2021.
Asimismo, se impulse una campaña de comunicación de amplia difusión sobre los contenidos y el alcance del decreto 320/20, teniendo en cuenta la perspectiva de género y la diversidad de las Comunidades Originarias de cada zona del país.
2. La creación de un área específica dentro del Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat, como política pública transversal e interseccional de hábitat integral; que produzca y sistematice información sobre la problemática; desarrolle estrategias de prevención e intervención en conflictos donde se persiga el desalojo de personas, grupos y colectivos vulnerabilizados; como así también en las mediaciones de conflictos vinculados a los contratos de alquileres. Asimismo, que impulse a través del Consejo Federal de Vivienda, la formación de áreas de similares características y competencias en las órbitas provinciales.
Entre los objetivos y líneas de trabajo de esta área del Ministerio, proponemos los siguientes:
2.1. Producir y sistematizar información sobre el fenómeno de los desalojos con perspectiva de géneros.
Uno de los factores que contribuye a que los desalojos hayan estado –salvo algunas suspensiones aisladas- mayormente ausentes en las políticas públicas de vivienda, es el hecho de que no existe información precisa y desagregada al respecto. Esta falta de información torna invisible al fenómeno en su carácter estructural y dificulta la adopción de políticas públicas preventivas. En efecto, la única información estadística disponible es la que ofrecen algunos poderes judiciales y que suele limitarse a cuantificar la cantidad de procesos de desalojo iniciados y resueltos anualmente. No conocemos la cifra de cuántos desalojos se ejecutan realmente; dónde se producen con mayor frecuencia e intensidad; a cuántas personas afectan y qué condiciones poseen esas personas; si cuantitativamente afecta por igual a hombres y mujeres o con mayor incidencia a unas u otros; quiénes impulsan los desalojos; qué medidas se adoptan ni qué sucede con las personas afectadas luego de ser desalojadas, etc.
Para garantizar una intervención adecuada y formular medidas capaces de abordar y resolver de forma efectiva los conflictos generados por los desalojos, la producción de información es una condición indispensable. Por este motivo una de las líneas de trabajo del área que se propone crear debería ser un registro nacional de procesos de desalojo. Cuantificar y explicar causas y consecuencias del fenómeno de los desalojos es fundamental para pensar un abordaje adecuado en cada conflicto, que permita gestionarlo y morigerar su impacto negativo, propiciando condiciones para su potencial resolución.
Llevar a cabo esta tarea requerirá un trabajo previo para establecer convenios con los diferentes fueros judiciales de todas las jurisdicciones del país. En efecto, los desalojos no sólo se producen en el marco de procesos de desalojo civiles entre particulares, sino también en procesos contencioso administrativos promovidos por el Estado, en ejecuciones hipotecarias y en procesos penales de usurpación.
Finalmente, en materia de producción y centralización de información, un trabajo fundamental y que contribuiría a la implementación de esta política, sería la sistematización de las normas, políticas y áreas de cada jurisdicción vinculadas a las políticas de vivienda y tierras, para evaluar en conjunto con los niveles de gobierno involucrados cuáles medidas y políticas son las más adecuadas para el abordaje y solución de los conflictos de vivienda en que se intervenga.
2.2. Se implementen mecanismos de control y monitoreo adecuados para asegurar que se cumpla con la previsión del DNU 320/20, para evitar que actores privados lleven a cabo actividades extrajudiciales que impliquen desalojos
2.3. Desarrollar e implementar un protocolo específico con perspectiva de géneros para intervenir en instancias judiciales y extrajudiciales a fin de construir alternativas a la ejecución de desalojos cuando de ello pueda resultar que queden personas o familias sin vivienda
Una de las características de los procesos de desalojo en Argentina es que han sido diseñados como un mecanismo acelerado destinado exclusivamente a la protección de la propiedad, sin ninguna consideración hacia el derecho a la vivienda de las personas desalojadas. Como consecuencia de ello, estos procedimientos no contemplan ninguna instancia obligatoria para que el tribunal verifique, si las personas afectadas son un grupo vulnerable con riesgo de quedar en situación de calle o sin hogar, y evalúe si tal circunstancia amerita la adopción de medidas previas a ordenar el lanzamiento, tales como dar intervención a organismos competentes en materia habitacional.
Sin embargo, de poco sirve que exista o se genere una instancia de esas características a través de una modificación en el procedimiento, si los organismos competentes llamados a intervenir carecen del mandato, la voluntad política, los recursos y la capacidad técnica para mediar en el conflicto y construir alternativas reales al desalojo. No se trata de obstaculizar sin más la ejecución del lanzamiento o diferir su inevitable realización, sino de lograr una solución adecuada y duradera para las personas afectadas.
En ese sentido, además de contar con profesionales capacitados y capacitadas para intervenir en instancias judiciales y extrajudiciales, es necesario contar con un protocolo de intervención preventiva en los procesos de desalojo, que promueva la creación de mesas de trabajo entre los particulares y los actores estatales y sociales involucrados en el conflicto, genere la oportunidad para la utilización de herramientas de mediación y resolución de conflictos. Será necesario además también proveer al área que se propone crear con un abanico de recursos para facilitar soluciones reales y efectivas: alquiler social, subsidio habitacional, crédito para la compra comunitaria y asistencia para la formación de cooperativas, banco de tierras, compra directa, proyecto de expropiación, compensación de deudas fiscales de los titulares del dominio, etc. Para esta finalidad, el Ministerio establecerá un Protocolo de actuación y un modelo de protocolo para facilitar su adhesión por parte de las provincias.
Será importante además contar con un equipo profesional para la mediación en conflictos de vivienda, que coordine su actuación con los mecanismos locales promovidos por la nueva Ley de Alquileres.
2.4. Promover la conformación de áreas específicas a nivel provincial para aplicar coordinadamente este protocolo de intervención preventiva en los conflictos de vivienda generados por los desalojos.
Resulta de vital importancia que el área que se propone crear a nivel nacional adopte una política de coordinación y articulación con sus pares en las provincias, a fin de desarrollar estrategias complementarias de intervención en desalojos y en los conflictos de tierra y vivienda, dado que gran parte de los procesos tramita ante los juzgados provinciales.
En particular, será importante promover a través del Consejo Federal de Vivienda la creación de áreas similares en cada jurisdicción cuando no las haya, así como la adhesión de éstas a los protocolos de intervención que desarrolle el área a nivel nacional.
2.5. Desarrollar diferentes instancias de formación destinadas a los y las referentes sociales en los territorios y a los distintos operadores jurídicos y agentes estatales que intervienen en los desalojos.
Las intervenciones en procesos de desalojo dirigidas a garantizar el derecho a la vivienda resultan complejas debido a que requieren la articulación de actores sociales e institucionales, diferentes jurisdicciones y poderes estatales. Todo ello agrava la complejidad que ya de por sí tienen los conflictos de vivienda, los cuales no son fácilmente procesables por el poder judicial en tanto responden a lógicas muy diferentes a las que están habituados y en las que fueron formados abogados/as particulares, defensores/as públicos, fiscales, jueces y juezas, secretarios/as, notificadores, oficiales de justicia, integrantes de las fuerzas de seguridad, etc.
Esta complejidad y la necesidad de desarrollar instancias de consulta requieren que se promueva la generación de capacidades sociales en las comunidades afectadas para afrontar estos procesos desde sus territorios. La presencia de un colectivo afectado organizado, consciente de sus derechos y con capacidad real de intervención en el proceso es determinante para alcanzar soluciones a estos conflictos.
Por esta razón, el trabajo del área que se propone crear, debe contemplar un eje de intervención dedicado a la formación de referentes en las comunidades afectadas, a los fines de fortalecer sus capacidades para sostener y acompañar estos procesos desde sus territorios.
En el mismo sentido, deberían desarrollarse instancias de formación dirigidas a los distintos operadores del sistema de justicia con el objeto de derribar ciertos mitos, prejuicios y a promover un cambio de paradigma en el modo en que están habituados a abordar los desalojos. Desde jueces y juezas, defensores/as y fiscales, hasta notificadores, oficiales de justicia y personal de las fuerzas de seguridad que intervienen en los desalojos.
2.6. Generar canales de diálogo institucionales para trabajar articuladamente con los poderes judiciales tanto a nivel nacional como provincial
Tanto para la producción de información estadística como para la intervención en los procesos de desalojo y el desarrollo de espacios de formación, el área que se propone crear debería generar canales de diálogo institucionales con las diferentes instancias y fueros de los poderes judiciales en cada jurisdicción. La construcción de estos vínculos y canales de diálogo institucionales deberían existir más allá del establecimiento de mesas de trabajo puntuales para la resolución de cada conflicto de vivienda en el que se intervenga.
2.7. Promover la sistematización y adecuación a estándares internacionales de la normativa vigente en materia de desalojos tanto a nivel nacional como provincial
Una de las tareas que debería afrontar el área que se propone crear es la sistematización de la legislación vigente en todo el país en materia de desalojos y el desarrollo participativo de proyectos de modificación de los procedimientos vigentes en cada jurisdicción, a los fines de adaptarlos a los estándares internacionales de derecho a la vivienda y a la prohibición de desalojos forzosos que surgen de las observaciones Nro. 4 y 7 del Comité DESC y de los Principios y Directrices de la Relatoría Especial de las Naciones Unidas sobre Derecho a la Vivienda.
En concreto, tal como surge del proyecto de ley promovido por Habitar Argentina en 2011 y 2013, el eje de tales modificaciones radica en fortalecer las garantías de defensa y establecer mecanismos para constatar el grado de vulnerabilidad de las personas afectadas, dando intervención a los organismos competentes a fin de ofrecer soluciones habitacionales alternativas antes de ordenar la ejecución del desalojo.
2.8. Articulación con defensorías públicas oficiales y defensorías del pueblo
Para la adecuada intervención en procesos de desalojo, el área que se propone crear debería articular su actuación con las defensorías públicas oficiales, las asesorías tutelares, las defensorías del pueblo y los demás servicios públicos y comunitarios que asisten a personas amenazadas de desalojo, entre otras instituciones tanto a nivel nacional como provincial y local. Esta coordinación es fundamental para garantizar la asistencia jurídica y asegurar el acceso a la justicia de la población afectada, contribuyendo a equilibrar las relaciones de desigualdad social y legal que se ponen de manifiesto en los procesos de desalojo.
2.9. Asegurar e institucionalizar mecanismos de participación social
Un objetivo central del área y de la política de prevención de desalojos y protección del derecho a la vivienda debe radicar en asegurar la participación social y la consulta previa de las comunidades afectadas en los procesos administrativos y judiciales, para se escuche su voz y sea realmente tenida en cuenta para la adopción de decisiones que tienen impacto directo en su vida.
Se trata de una medida que el Ministerio debe contribuir a que sea respetada en los procesos judiciales nacionales y federales. Además, la autoridad nacional debería recomendar a las áreas municipales y provinciales responsables la creación de mecanismos de participación que puedan intervenir en la construcción de instancias de diálogo para evitar los desalojos y que las familias queden en situación de calle.
A su vez, se deben institucionalizar mecanismos de participación multi-actoral para monitorear el cumplimiento de estas políticas en las distintas jurisdicciones del país, trabajo que no podrá ser realizado sólo por el Ministerio y que requerirá la colaboración y trabajo conjunto con organizaciones sociales, civiles e instituciones de protección de derechos.
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[1]El texto del proyecto y su trámite legislativo puede consultarse enhttp://www.habitarargentina.org.ar/proyectos-de-ley/
[2] El proyecto de ley S899/16 ingresó a la Cámara de Senadores de la Nación a fines de 2016. Presumiblemente impulsado por el sector inmobiliario, buscaba modificar el capítulo sobre desalojos del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación estableciendo un procedimiento “sumarísimo”, con plazos más cortos para todas las instancias del juicio y otros cambios que regresivos respecto de la legislación actual.
[3] Un caso emblemático fue el caso “Castronuovo de Santandrea c/ T.C.A y otros s/ Ejecucion de Alquileres”, con sentencia del 9/6/2014, que tramitó ante el Juzgado Nacional en lo Civil N° 1 de la Ciudad de Buenos Aires y donde con la intervención de los organismos competentes se logró evitar el desalojo de numerosas familias.
[4]CEPAL. Informe especial Covid-19 América Latina y el Caribe ante la pandemia del Covid-19. Efectos económicos y sociales. p. 2, disponible en versión digital a través del siguiente enlace: https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/45337/4/S2000264_es.pdf
